Различные части Российской империи подвергались влиянию Февральской буржуазно-демократической революции 1917 г. В частности, оно коснулось и автономного Великого княжества Финляндского. Хотя название самого этого государственного образования первоначально осталось прежним[1], тем не менее наименование его правительства было изменено. Из Императорского Финляндского Сената оно превратилось в Финляндский Сенат, поскольку император отрёкся от престола в пользу своего младшего брата Михаила Александровича, а последний отказался принять престол в условиях революции. Юридически вопросы правопреемства и формы правления как для России, так и для Финляндии должно было решить Учредительное собрание[2].
Также изменился порядок комплектования Финляндского Сената: внепарламентский способ назначения сенаторов императором с подачи кандидатур председателем Сената — генерал-губернатором княжества по представлению прежнего состава сенаторов сменился квазипарламентским, а с сентября 1917 г. — парламентским. Дело в том, что избранный в 1916 г. новый финляндский парламент, в котором стали доминировать социал-демократы, ещё не начал проводить свои заседания до Февральской революции. Поэтому предложение и обсуждение новых кандидатур сенаторов исходило от образованной в первые дни революции в Гельсингфорсе т. н. большой комиссии парламента нового созыва, состоявшей из представителей буржуазных партий в парламенте и фракции социал-демократов там же[3]. [Ещё 16 марта 1917 г., когда весть о революции 28 февраля (12 марта) 1917 г. дошла до Гельсингфорса, старый состав Сената был отправлен в отставку, а его вице-председатель Михаил Боровитинов и генерал-губернатор княжества Франц-Альберт Зейн — формальный председатель обоих департаментов Сената — были арестованы и отправлены в Петроград[4].]
Никаких возражений со стороны представителей партийных фракций финляндского парламента в связи с переходом прежних императорских полномочий в отношении великого княжества к Государственной думе и Временному правительству не последовало. Ибо по появившимся в то время финляндским правовым теориям именно к представителям российского народа, собранным в Государственной думе и образовавшим её Временный (исполнительный) комитет, трансформированный чуть позже во Временное правительство, перешли правомочия отрёкшегося от власти российского императора[5].
Теоретические истоки подобной концепции появились в Финляндии ещё в 1912 г. Так, в немецком издании своего учебника по государственному праву Великого княжества Финляндского знаменитый финляндский юрист и политический деятель того времени Рафаэль Эрих утверждал, что возможные изменения государственного строя России не нарушили бы союз между нею и Финляндией, но потребовали бы, чтобы были внесены соответствующие новеллы в основные законы последней[6]. К тому же профессор Роберт Германсон указывал, что носитель (единоличный или совокупный) государственного суверенитета России одновременно обладал правом на верховное управление Финляндией[7].
Следует также выделить другую особенность в комплектовании Сената. Под влиянием революции, согласно изданному Временным правительством под руководством князя Г. Е. Львова 7 (20) марта 1917 г. (после переговоров депутатов парламента и Госдумы) «Манифесту о подтверждении Основных законов (Конституции) Великого княжества Финляндского, а также о восстановлении их полноценного применения», был реанимирован прежний порядок зачисления на государственную гражданскую службу Финляндии (сверху донизу) исключительно финляндских граждан. Этот порядок существовал в 1809—1912 гг. и был нарушен одобренным Государственным советом и Государственной думой и высочайше утверждённым «Законом об уравнении в правах с финляндскими гражданами других русских подданных» от 20 января 1912 г., в соответствии с которым на государственную службу княжества был открыт доступ российским подданным царя[8].
Мартовским манифестом законодательно гарантировалось возвращение «внутренней независимости» (фин. sisällinen itsenäisyys), т. е. внутреннего суверенитета, о котором упоминалось ещё в работах финляндских юристов царствования Александра III[9]. Этот внутренний суверенитет должен был реализовываться Хозяйственным департаментом Финляндского сената, ставшим отныне полноправным правительством Финляндии. Финский язык отныне занял ведущее место в её дело- и судопроизводстве. Кроме того, отменялись прежние ограничения законодательной и исполнительной власти Финляндии, введённые в годы контрреформ начала XX в.[10] Таким образом, восстанавливался национальный суверенитет (исключительное представительство финляндских граждан в государственных и судебных органах Финляндии) и ограниченный (без образования воинских формирований, подчинённых финляндскому правительству) внутригосударственный суверенитет. De jure внутригосударственный суверенитет Финляндии был ограниченным. De facto — нет: командование финляндскими частями белых принадлежало «активистам», а Красной гвардии — левым социал-демократам, но все они являлись финляндскими гражданами. (Так на деле частично произошла реализация теории народного суверенитета, о которой писал ещё проф. Р. Германсон.)
Вышеназванным манифестом Временного правительства от 7 (20) марта 1917 г. была восстановлена прежняя дореформенная соподчинённость государственных органов Финляндии: почтовая служба княжества была выведена из подчинения МВД России и снова попала в ведение Финляндского Сената (в лице его Гражданской экспедиции), как было до издания знаменитого Почтового манифеста от 31 мая (12 июня) 1890 г.Государственная железная дорога Финляндии опять оказалась в подчинении Экспедиции транспорта Сената, как прежде, до появления «Временных правил о порядке надзора Министерства путей сообщения за Финляндскими железными дорогами» от 30 сентября 1909 г.[11]
Что касается политической ориентации новых «революционных» членов финляндского правительства (Хозяйственного департамента Сената), то половина его членов (шесть человек) состояла из представителей социал-демократической партии Финляндии, а другая половина — из членов различных буржуазных партий. Председателем Хозяйственного департамента (вице-председателем Сената) стал правый социал-демократ Антти Оскари Токой[12]. Впервые в Европе было образовано коалиционное правительство под руководством социал-демократа, в котором доминировали социалисты, имевшие большинство в парламенте. (Старый состав финляндских сенаторов был отправлен в отставку 26 марта 1917 г., технический состав Сената остался прежним.) Новый состав коалиционного Сената был утверждён Временным правительством тогда же[13].
В Сенате произошли и другие изменения: Судебный департамент всё более отдалялся от Хозяйственного и в июле 1918 г. превратился в Верховный суд Финляндии[14]. В связи с этим перестали созываться общие собрания обоих департаментов (plena plenorum). На первое место вышли т. н. малые пленумы Хозяйственного департамента (всех его экспедиций). Этот департамент превратился в полноправное правительство княжества. В Хозяйственном департаменте по его собственному решению (ранее это входило в исключительную компетенцию монарха) появилась новая, двенадцатая экспедиция — социально-трудовая[15]. Она стала заниматься улучшением условий труда наёмных работников в промышленности и сельском хозяйстве, повсеместным введением восьмичасового рабочего дня, согласно принятому финляндским парламентом в 1917 г. закону, способствовать установлению формально-паритетных отношений между трудом и капиталом (профсоюзами и предпринимателями) и т. п.[16] В 1918 г. (27 ноября) в связи с образованием Государственного совета — правительства независимой Финляндской Республики эта экспедиция была преобразована в Министерство труда[17].
В соответствии с Мартовским манифестом Временного правительства под руководством князя Г. Е. Львова произошло некоторое расширение функций Финляндского Сената. Законопроекты, которые прежде последний готовил от имени монарха, более не должны были отсылаться на экспертизу профильным российским министрам, как повелось по одобренному Государственным советом и Государственной Думой и высочайше утверждённому закону «О порядке издания касающихся Финляндии законов и постановлений общегосударственного значения»» от 13 (30) июля 1910 г. Так же следовало поступать по данному нормативному акту с проектами решений Сената и законопроектами парламента, затрагивавшими одновременно интересы Финляндии и России[18].Тот же Манифест расширил права Сената по самостоятельной подготовке проекта новой конституции (формы правления) Финляндии и законопроекта о демократических правах и свободах финляндских граждан[19].В проекте формы правления1917 г., разработанном Сенатом, не предусматривалось раздела о правах граждан Финляндии. Поэтому Н. Некрасов (последний генерал-губернатор Финляндии) 7 ноября1917 г. повёз в Петроград наряду с проектом формы правления и проект закона о правовом статусе финляндских граждан. В каком-то отношении данная ситуация была несколько схожа с принятием Билля о правах1791 г. в США.
Хозяйственный департамент собственной властью ещё более повысил самостоятельность своих экспедиций (будущих министерств) по окончательному (без отправки на утверждение в Петроград) рассмотрению управленческих вопросов согласно их компетенции, чего ранее он не имел права делать по регламентам 1809 и 1892 гг.[20]
Таким образом, правительству Финляндии (по манифесту от 7 марта 1917 г.) отошли прежние права конституционного монарха (Великого князя Финляндского):
1) по определению структуры Сената и созданию новых административных подразделений;
2) по возможности самостоятельно полностью и окончательно разрешать все управленческие вопросы (без последующего их утверждения высшей властью России);
3) по подготовке законопроектов, над которыми прежде Сенат начинал работу лишь по указанию монарха (или Временного правительства), так как они входили ранее в исключительную компетенцию царя (в том числе и те, которые затрагивали обоюдные интересы России и Финляндии).
Причём все эти законотворческие мероприятия не требовали более утверждения их итогов в российских министерствах. В нормотворчестве по вопросам исключительной компетенции бывшего монарха и по вопросам, затрагивавшим обоюдные интересы Финляндии и России, законопроекты, подготавливаемые Финляндским Сенатом, отныне были полностью выведены из-под контроля Временного правительства. Последнее можно было оценить как очередной шаг трансформации автономных взаимоотношений между Финляндией и Россией в конфедеративные.
Особенно возросла самостоятельность Сената после того, как он выступил против Закона о власти, принятого 18 июля 1917 г. Сеймом. В нём финляндский парламент (в соответствии с теорией народного суверенитета) провозгласил себя носителем государственного суверенитета Финляндии, обладающим всей полнотой законодательной и исполнительной власти в княжестве (через подконтрольный ему и формируемый им Сенат), за исключением контроля за вооружёнными формированиями и командования ими и осуществления внешнеполитических функций, поскольку вопрос об отделении от России ещё не поднимался Сеймом[21].
В благодарность за проявленную Финляндским Сенатом преданность новый премьер Временного правительства А. Ф. Керенский прислал Сенату повсеместно опубликованный в Финляндии указ «О некоторых делах, передаваемых Финляндскому Сенату для окончательного их решения» от 30 августа (12 сентября) 1917 г.[22] В соответствии с ним Сенату отныне передавались полномочия: самостоятельно созывать Сейм, открывать, прерывать и закрывать его заседания, объявлять о роспуске парламента Финляндии и о сроках проведения выборов нового состава его депутатов. Кроме того, непосредственно от финляндского правительства теперь должны были исходить законопроекты, которые прежде передавались от имени монарха Сейму. Сенат получил правомочия проводить экспертизу всех законов, принимаемых Сеймом, и решать их судьбу. Даже тех, которые прежде санкционировались монархом, а затем Временным правительством[23]. Всё это прежде составляло исключительные правомочия монарха в законодательной сфере. Если учесть, что ещё Мартовским манифестом Сенату было передано право на подготовку и издание нормативных актов в области т. н. административного законодательства[24], то получается, что финляндский парламент попал под контроль Сената. Вдобавок к последнему перешли права монарха (а затем и Временного правительства) по назначению генерал-губернатора Финляндии и его помощника, министра-статс-секретаря и его помощника, вице-президента Сената (т. е. фактического его руководителя), прокурора, а также чиновников канцелярии генерал-губернатора[25]. При этом не разъяснялось, будут ли генерал-губернатор и чиновники его канцелярии по-прежнему назначаться из граждан России или в будущем их заменят финляндцами. Отныне комплектование всего государственного аппарата Финляндии переходило в ведение её правительства. Вероятно, генерал-губернатором всё же должен был остаться российский гражданин, так как за этой должностью было закреплено право опротестования решений Сената у высшей правительственной власти России. Кроме того, генерал-губернатора должны были информировать обо всех решениях Сената, принятых в его отсутствие на заседаниях последнего[26]. К Сенату также перешло право монарха на разрешение тех дел, которые касались взаимоотношений России и Финляндии, правового статуса российских граждан и учреждений в этой стране. Единственное ограничение состояло в том, что новые решения не должны были менять status quo, установленный прежде в отношении вышеперечисленных лиц и органов[27].
Также к правительству Финляндии перешло право полностью и окончательно определять монетарную политику[28] и осуществлять помилование преступников[29]. Всё это прежде также являлось исключительной прерогативой отрёкшегося монарха, а затем перешло к Временному правительству.
Внутри же самого Хозяйственного департамента одновременно произошло смещение основного бремени принятия управленческих решений от пленума всех его экспедиций к самим экспедициям. Последнее повысило их самостоятельность, поскольку почти все вопросы стали решаться ими полностью и окончательно. Всё отмеченное способствовало переходу правительства Финляндии к министерской системе управления, что окончательно завершилось в 1918 г. после образования Государственного совета независимой Финляндской Республики[30]. Таким образом, семена, посеянные выдающимся финляндским юристом Л. Мехелином ещё в 70-е гг. XIX в. в его программе перехода к министерской системе управления в Финляндии, дали всходы после Февральской революции 1917 г.[31] Но претворить в жизнь эти новые подходы, напоминающие систему «сдержек и противовесов» в США, удалось лишь после обретения Финляндией государственной независимости.
Самим Сенатом были приняты дополнительные меры, направленные на совершенствование деятельности его должностных лиц: был разработан законопроект о введении их юридической и политической ответственности[32]. Последнее должно было усилить судебный и парламентский контроль за правительственной властью Финляндии. Сенатом в октябре 1917 г. был разработан законопроект о новых принципах государственного строительства, который должен был устранить прежние монархические и полуфеодальные государственные институты и изменить процесс функционирования государственных органов[33]. Всё это показывает, что к осени 1917 г. назрело изменение взаимоотношений между Россией и Финляндией.
Условно изменения, произошедшие с Финляндским Сенатом (с марта по ноябрь 1917 г.), можно подразделить на два этапа. Первый связан с изданием Временным правительством во главе с князем Г. Е. Львовым 7 марта 1917 г. манифеста «О подтверждении Основных законов Великого княжества Финляндского и о восстановлении их полноценного применения». Манифестом отменялись все контрреформы правления Николая II, полностью восстанавливалась государственная автономия Великого княжества Финляндского — de jure. De facto же — завершилось государственное структурирование финляндской нации гарантированием «внутренней независимости Финляндии» и на территории княжества устанавливалась (но полностью не установилась) парламентская республика, в которой правопреемником великого князя стал Сенат. Второй этап связан с принятием Закона о власти 18 июля 1917 г. и последовавшим затем разгоном Сейма и изданием новым главой Временного правительства А. Ф. Керенским указа «О некоторых делах, передаваемых Финляндскому Сенату для окончательного их решения» 12 сентября 1917 г. Согласно этому указу, в Финляндии de jure должно было установиться что-то вроде президентской республики, но с коллективным носителем внутреннего суверенитета — Сенатом. Тем самым резервировалась возможность для установления в будущем диктатуры без формального образования президентской республики. De facto — произошло установление доминирования исполнительной власти над законодательной в Финляндии; восстановление полного внутреннего суверенитета. Финляндскому Сенату были переданы все права великого князя (и Временного правительства) по разрешению всех дел, касавшихся взаимоотношений между Россией и Финляндией и по подготовке новой финляндской конституции и законопроекта о взаимоотношениях с Россией. Но окончательно форму государственного устройства бывшей Российской империи должно было решить Учредительное собрание. Временное правительство само отказалось от контроля за деятельностью Сената, выказавшего ему свою верность 18—19 июля 1917 г., и от права на абсолютное вето в отношении решений Финляндского правительства. Последнее привело к трансформации связи между Россией и Финляндией: от асимметричной автономии в формально унитарном государстве к конфедеративным (правда, ещё не оформленным договором) связям, когда две части бывшей Российской империи объединяли совместные внешнеполитические дела и наличие в Финляндии соединений бывшей царской армии (с каждым днём революции разлагавшейся и слабевшей). Всё это способствовало установлению явочным порядком (de facto) конфедерации между Россией и Финляндией (пока без права выхода последней из неё). То есть в отличие от Швейцарии и США процесс создания новой формы социального устройства шёл в обратном направлении: от укрепления связи между субъектами к их истончению и ослаблению. Большевики объективно и правильно оценили этот процесс и не стали противодействовать ему, предоставив государственную независимость Финляндии в ответ на привезённое П. Э. Свинхувудом обращение Сената и Сейма в декабре1917 г.
Список литературы
Дусаев, Р. Н. Финляндия от Александра I до Александра III / Р. Н. Дусаев, М. Б. Ревнова. — Санкт-Петербург : Издательство Юридического института, 2012. — 277 с.
Дусаева, М. Р. Административная система Великого княжества Финляндского / М. Р. Дусаева, Р. Н. Дусаев. — Петрозаводск : Издательство ПетрГУ, 2015. — Ч. 2: Реформы высших правительственных органов Финляндии 80-х гг. XIX в. — 50 с.
Закатов, А. Н. Революция 1917 года — капкан российской истории / А. Н. Закатов // Славяне. Журнал Международной славянской академии. — 2016/2017. — Зима. — № 4. — С. 4—8.
Расила, В. История Финляндии / В. Расила ; пер. с фин. и науч. ред. Л. В. Суни. — Изд. 2-е., перераб. и доп. — Петрозаводск : Издательство Петрозаводского государственного университета, 2006. — 358 с.
Danielson, J. R. Suomen sisällinen itsenäisyys: jatkuvien hyökkäysten torjumiseksi / J. R. Danielson. — Porvoo : W. Söderström, 1892. — 130 s.
Erich, R. Das Staatsrecht des Großfürstentums Finnland / R. Erich. — Tübingen : J. C. B. Mohr, 1912. — 243 s.
Hermanson, R. F. 1917 års landtdag: några anmärkningar / R. F. Hermanson. — Helsingfors : Söderström & c:o, 1917. — 39 p.
Hermanson, R. F. Finlands statsrättsliga ställning / R. F. Hermanson. — Helsingfors : G. W. Edlund, 1892. — 318 p.
Klami, H. T. Oikeustaistelijat. Suomen oikeustiede Venäjän vallan aikana / H. T. Klami. — Porvoo : Söderström, 1977. — 168 s.
Kuisma, M. Valtion yhtiöt / M. Kuisma. — Helsinki : Kustannusosakeyhtiö Siltala, 2016. — 333 s.
Meinander, H. Itsenäisyys ja demokratia: parlamentaarikkojen rooli Suomen historiassa 1917—1920 / H. Meinander. — Helsinki : Eduskunta, 2016. — 26 s.
Numminen, J. Valtioneuvosto / J. Numminen // Oma hallinto : Kansakuntaa rakentamassa 1809—2009 / toim. R. Savolainen.. — [Helsinki] : Edita, 2009. — S. 70—121.
Ståhlberg, K. J. Suomen hallinto-oikeus: yleinen osa / K. J. Ståhlberg. — Helsinki : Otava, 1928. — 493 s.
Ståhlberg, K. J. Suomen hallinto-oikeus pääpiirteittäin / K. J. Ståhlberg. — Porvoo : WSOY, 1934. — 332 s.
Tiihonen, S. Suomen hallinnonhistoria / S. Tiihonen, P. Tiihonen. — Helsinki : Valtion painatuskeskus, 1984. — 351 s.
Torvinen, T. Autonomian ajan senaatti : Itsenäistymisen ja valtiomuototaistelun aika 1917—1919 / T. Torvinen // Valtioneuvoston historia 1917—1966. — Helsinki : Valtioneuvosto, 1977. — Osa I. — S. 7—272.
Tyynilä, M. Mechelinin suunnitelma senaatin uudistamiseksi vuodelta 1887 / M. Tyynilä // Lakimies. — 1989. — Vol. 87. — S. 948—966.
Tyynilä, M. Senaatti : tutkimus hallituskonselji-senaatista 1809—1918 / M. Tyynilä. — Helsinki : VAPK-Kustannus, 1992. — 460 s.
Virolainen, J. Rikosprosessioikeus I / J. Virolainen. — Rovaniemi : Pandecta, 1998. — 485 s.
